地方審計工作報告制度在執行過(guò)程需改進(jìn)的問(wèn)題思考
地方審計工作報告制度在執行過(guò)程需改進(jìn)的問(wèn)題思考
1994年8月通過(guò)的（中華人民共和國審計法）確定了審計機關(guān)代表本級人民政府向本級人民代表大會(huì )常務(wù)委員會(huì )就本級預算執行情況作審計工作報告的制度。這一制度的確立對于充分發(fā)揮審計在國家財政經(jīng)濟運行中的監督作用，完善我國的人民代表大會(huì )制度，加強對財政經(jīng)濟領(lǐng)域的民主法制建設具有重大意義。實(shí)行審計工作報告制度十多年來(lái)，各級人大常委會(huì )委員對每年的審計工作報告給予了積極評價(jià)，社會(huì )各界也有很好的反映，說(shuō)明審計工作報告制度在我國政治制度中占據重要的位置，審計工作報告的社會(huì )效果越來(lái)越顯著(zhù)。
為了總結現行的審計工作報告制度實(shí)施10多年的經(jīng)驗，從理論上分析審計工作報告制度的成效，全面研究審計工作報告和它所取得的效果及存在的不足，進(jìn)一步提出完善與中國特色社會(huì )主義相適應的審計工作報告制度的意見(jiàn)和建議。我們（審計工作報告制度研究）課題組就地方審計工作報告制度的執行情況在部分有代表性的省份開(kāi)展了一次專(zhuān)題調研活動(dòng)。在調研的過(guò)程中發(fā)現，審計工作報告制度的開(kāi)展對于完善人民代表大會(huì )制度，完善預算管理制度，促進(jìn)政府管理以及提高審計機關(guān)地位、發(fā)揮審計監督職能、擴大審計工作影響等方面確實(shí)發(fā)揮了重要作用，但是在實(shí)際的執行過(guò)程中，還面臨著(zhù)許多困難和問(wèn)題，還有很多方面有待改進(jìn)。
一、對審計工作報告重要性的認識有待提高
按照我國憲法規定，各級人民代表大會(huì )及其常務(wù)委員會(huì )有權監督本級政府的工作，各級人民政府作為權力執行機關(guān)，應該向權力機關(guān)負責并報告工作，接受權力機關(guān)的監督。因此，審計法要求各級政府向本級人大常委會(huì )作審計工作報告制度是憲法這個(gè)規定的具體要求。但對于這個(gè)制度的重要性人們還認識不足，影響審計工作報告制度發(fā)揮應有的作用。
對于審計工作報告制度重要性認識不足，主要表現在以下幾個(gè)方面：首先，是審計機關(guān)的認識不足。尤其是一些縣級審計機關(guān)，他們認為預算執行審計年年審，審計的資金量少，項目不多，每年報告的內容和反映的問(wèn)題大同小異，拿不出高質(zhì)量的審計工作報告，導致政府領(lǐng)導看了不滿(mǎn)意甚至認為沒(méi)有必要到人大去作報告。其次，是一些地方政府對此認識不高。在很多地方，重大項目都是“一把手”項目，政府領(lǐng)導親自抓，他們當然希望這些資金能夠用到項目中去，發(fā)揮應有的效益，但是如果發(fā)生了擠占、挪用等情況，他們更希望內部解決，不想讓外界知曉而影響其形象，所以，即使在審計過(guò)程中發(fā)現的問(wèn)題寫(xiě)入了審計結果報告，也難在審計工作報告中反映。最后，是人大對審計工作報告制度的認識不足。一些地方人大，沒(méi)有認識到審計工作報告對于人大審議財政決算中起到的參考作用。即使在目前已經(jīng)開(kāi)始開(kāi)展審計工作報告制度的很多地方，往往也是走走程序，沒(méi)有將決算審議與審計工作報告的審議有機結合起來(lái)。沒(méi)有充分發(fā)揮其監督作用。
二、審計工作報告的內容和范圍有待界定
審計工作報告集中反映了審計機關(guān)對預算執行情況進(jìn)行審計的工作成果，體現了審計機關(guān)履行職能的情況。它一方面反映了一級政府管理和使用財政資金的狀況，另一方面也反映了審計機關(guān)開(kāi)展審計工作的情況。審計機關(guān)如何履行自己的審計職責，做了哪些工作，取得了哪些成就，都要這一報告中體現。通過(guò)這一報告，政府、人大和社會(huì )公眾可以對審計機關(guān)自身的工作做出判斷和評價(jià)，也是對審計機關(guān)的一種考核，通過(guò)它建立了一個(gè)審計機關(guān)與外界溝通的有效途徑。因此，審計工作報告所反映的內容、對審計工作報告范圍的界定具有非常重要的意義。
然而在實(shí)踐中，哪些內容該進(jìn)入審計結果報告甚至審計工作報告，很多地方的審計機關(guān)在草擬審計報告時(shí)很難把握。就其原因，主要有以下幾個(gè)方面：第一，在我國，審計機關(guān)置于政府內，審計的都是政府的事情，尤其是在基層，審計項目的直接責任人是政府首長(cháng)，這些項目中如果在資金運用方面出現了問(wèn)題，審計機關(guān)是否將其放入審計工作報告中常常心中沒(méi)數。第二，在很多地方，“同級審”和“上審下”相結合，如果上級審計部門(mén)審計了下級財政部門(mén)的決算，是否是該將其放入審計工作報告中？在調研的過(guò)程中，很多地方呼吁，應該出臺相關(guān)的規范性文件，對這方面的內容進(jìn)行界定，使地方審計機關(guān)在草擬審計工作報告時(shí)有依據和根據，規避風(fēng)險。
三、審計工作報告的報告時(shí)間有待統一
審計工作報告的時(shí)間，就是審計機關(guān)何時(shí)代表政府向人大常委會(huì )做這份審計工作報告。自1996年以來(lái)，審計署每年報告的時(shí)間都是相對固定在6月份左右，與人大常委會(huì )審議中央財政決算結合在一起。何時(shí)報告影響到審計機關(guān)如何安排審計項目，因為年度預算執行審計要圍繞這個(gè)報告來(lái)展開(kāi)，如果沒(méi)有相對固定的時(shí)間，就會(huì )導致審計機關(guān)難以安排一年的項目計劃，審計組難以在審計過(guò)程中把握進(jìn)度。從調查的情況來(lái)看，有兩個(gè)問(wèn)題普遍存在：一是審議決算與審議工作報告并不統一，二是部分地方審議工作報告的時(shí)間不固定。
雖然各級審計機關(guān)都有自己相對穩定的報告時(shí)間，但是這些時(shí)間的安排都是根據當地人大常委會(huì )的安排而定的，各級政府之間沒(méi)有相應的規定和安排，在報告過(guò)程中也沒(méi)有銜接。在調研過(guò)程中發(fā)現，絕大多數還是跟審計署的時(shí)間安排相仿安排在六七月，但還是有的地方安排在二三月，有的地方安排在八九月，甚至有的地方每年向人大報告兩次。報告時(shí)間的不統一就會(huì )導致審計部門(mén)在做審計報告時(shí)很難銜接起來(lái)，如有些地方在“上審下”，如果上級部門(mén)提前向人大做了報告并將報告內容向社會(huì )公布，下級審計機關(guān)在向本級人大作審計報告相關(guān)內容時(shí)就要考慮到上級部門(mén)報告的影響。有些審計項目是多個(gè)審計機關(guān)協(xié)同配合完成的，如果某一個(gè)機關(guān)在審計報告中列出并向社會(huì )公布，必然會(huì )影響其他審計機關(guān)對這個(gè)項目的報告。因此，各級審計機關(guān)在審計工作報告時(shí)間上的選擇應該規范和統一起來(lái)，一方面有利于各級審計機關(guān)安排審計項目，另一方面，也有利于各級審計機關(guān)在報告過(guò)程中能夠更好地銜接和配合。
四、處理好與人大和政府的關(guān)系有待探索
在審計工作報告過(guò)程中，處理好與人大和政府的關(guān)系非常重要。這是因為，審計機關(guān)是代表政府向人大作審計工作報告，既然是代表政府，就要得到政府的支持。同時(shí)報告的內容又是政府的事情，審計工作報告是在審計結果報告的基礎上生產(chǎn)的，所以還要得到政府的同意。審計工作報告的報告對象是人大常委會(huì )，在作報告前，人大一般會(huì )關(guān)注工作報告的準備情況，而審計機關(guān)也會(huì )關(guān)注人大關(guān)心的話(huà)題，因此，兩者間的溝通、協(xié)調非常必要。雖然審計工作報告制度直接涉及的是人大與政府的關(guān)系，執行機關(guān)向權力機關(guān)報告工作，權力機關(guān)監督執行機關(guān)的工作情況，但是在實(shí)際操作過(guò)程中，存在著(zhù)審計機關(guān)、政府、人大三者間的關(guān)系。
在調研的過(guò)程中發(fā)現，很多地方都能處理好與政府和人大的關(guān)系，政府首長(cháng)對審計高度重視，在審計項目立項時(shí)點(diǎn)題，審計過(guò)程中協(xié)調關(guān)系，審計結果后督促整改落實(shí)，這種全程式地關(guān)注使得當地的審計工作不僅得到領(lǐng)導的認可，還能得到被審計單位的配合。在處理人大關(guān)系方面，一些地方審計部門(mén)也是從立項時(shí)就跟人大溝通，關(guān)注人大關(guān)心的話(huà)題，在對審計整改過(guò)程中，讓人大參與促使整改落實(shí)，這些措施不僅加強了同人大的交流與合作，更使審計工作上了一個(gè)新的層次。但是也有一些地方反映，審計機關(guān)在處理好這些外部關(guān)系方面面臨著(zhù)一定的困難，在很多時(shí)候處于尷尬的境地，主要表現在：第一，在一些地方的審計工作得不到領(lǐng)導的足夠重視，政府首長(cháng)不關(guān)注審計部門(mén)的工作情況，審計機關(guān)的人財物得不到保障，開(kāi)展工作難度大，向領(lǐng)導匯報工作的機會(huì )較少等等。第二，在一些地方，人大和審計機關(guān)還沒(méi)有建立起交流機制，人大不太關(guān)心審計部門(mén)所開(kāi)展的審計工作及其效果，審計部門(mén)也不與人大溝通，彼此信息不暢。
五、審計工作報告公告制度的推廣有待加強
審計結果公告制度是監督審計結果執行的有效途徑。推行審計結果公告制度，將審計監督和社會(huì )輿論監督有機結合，有利于審計結論的落實(shí)，擴大審計的影響。
在調查過(guò)程中我們發(fā)現，一些地方還沒(méi)有執行審計結果公告制度，縣級審計機關(guān)這個(gè)問(wèn)題更突出。究其原因，主要有以下幾點(diǎn)：第一，對審計結果公告制度的重要性認識不足。在很多地方，由于公眾的參與意識薄弱，他們沒(méi)有意識到自己的知情權、參與權和監督權，審計工作報告公開(kāi)之后也不會(huì )產(chǎn)生什么影響，因此，人們認為公告的意義不大。第二，政府的積極性不高。只有在上級政府的要求或迫于壓力的情況下，才會(huì )對審計結果進(jìn)行公告，尤其是在經(jīng)濟相對落后、信息相對閉塞的地區。第三，審計結果公告的載體有限。公告要取得好的效果，載體的選擇很重要。國家審計署的審計結果公告之所以能夠引起社會(huì )的廣泛關(guān)注，與各種媒體的宣傳和報道密切相關(guān)，然而在一些地方，尤其是相對落后的市縣，所能選用的載體非常有限。他們沒(méi)有自己的報紙，有的甚至連電視電臺也沒(méi)有。而且這些載體的影響面很小，難以達到預期的效果。
六、審計工作報告的格式有待規范
目前，雖然審計署和各級審計機關(guān)都有對審計報告的規范格式的要求，而對于審計機關(guān)向政府提交的審計結果報告和向人大提交的審計工作報告，卻沒(méi)有相應的規定。
在實(shí)踐中，各級審計機關(guān)的審計工作報告起草組在向人大準備審計工作報告時(shí)，主要參照上級審計機關(guān)和同級審計機關(guān)報告的形式，再根據當地政府或人大的要求，寫(xiě)出適合自己的審計工作報告。因此，上級審計機關(guān)的報告格式起到示范作用，只要其格式發(fā)生了變化，下級審計機關(guān)會(huì )考慮做相應變化。審計工作報告格式是審計工作報告內容的載體和形式，需要相應的穩定性。因此，需要出臺一個(gè)規范的格式，以免許多審計機關(guān)在準備審計工作報告時(shí)無(wú)所適從。
盡管審計工作報告制度在地方取得了一些成績(jì)，但是仍然存在著(zhù)很多問(wèn)題，這些問(wèn)題的解決需要各方面的努力。在這里尤其強調的是，各級人大在這方面還能發(fā)揮更大的作用，做更多的工作，因為，人大要把工作做得更實(shí)，審計工作報告是一個(gè)很好的載體，同時(shí)，審計工作的報告對象是人大，人大可以將其報告的內容納入監督的范圍。
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